電子保函是保證人使用CA數(shù)字證書(shū)對(duì)數(shù)據(jù)電文進(jìn)行電子簽名，通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)向受益人開(kāi)立具有法律效力的保證擔(dān)保電子信用憑證。第三方電子保函平臺(tái)即由第三方市場(chǎng)主體搭建的電子保函服務(wù)平臺(tái)，其與公共資源交易平臺(tái)對(duì)接，能夠?qū)崿F(xiàn)電子投標(biāo)保函的在線(xiàn)辦理、在線(xiàn)提交、在線(xiàn)核驗(yàn)、在線(xiàn)理賠等功能。

針對(duì)公共資源交易領(lǐng)域存在繳納保證金投入總量大、回收周期長(zhǎng)、沉淀過(guò)多等問(wèn)題，中央相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)）、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)疫情創(chuàng)新做好招投標(biāo)工作保障經(jīng)紀(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的通知》（發(fā)改電〔2020〕170號(hào)）等文件，鼓勵(lì)公共資源交易領(lǐng)域引入電子投標(biāo)保函服務(wù)。

歷經(jīng)“電子投標(biāo)保函替代紙質(zhì)投標(biāo)保函”“開(kāi)發(fā)電子保函模塊提供保函服務(wù)”“引入第三方電子保函平臺(tái)規(guī)范保函應(yīng)用”等階段后，目前國(guó)內(nèi)已有多個(gè)省份推行并上線(xiàn)了電子保函服務(wù)平臺(tái)。截至2021年4月底，工保科技開(kāi)發(fā)的電子保函平臺(tái)已在全國(guó)100多個(gè)城市上線(xiàn)。

在公共資源交易平臺(tái)與第三方電子保函平臺(tái)深度融合的過(guò)程中，電子保函平臺(tái)不僅在解決企業(yè)資金短缺難題、節(jié)約企業(yè)交易成本和時(shí)間成本、提高公共資源交易效率等方面發(fā)揮作用，也積極為公共資源交易空間治理保駕護(hù)航、為公共資源交易市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)新賦能。

公共資源交易面臨的治理挑戰(zhàn)

公共資源交易是指涉及公共利益、公眾安全的具有公有性、公益性的資源交易活動(dòng)。由于交易金額大、來(lái)源公共性，公共資源交易一般競(jìng)爭(zhēng)激烈，其招投標(biāo)環(huán)節(jié)也一直是腐敗問(wèn)題的多發(fā)地。其中，投標(biāo)人之間的平行串標(biāo)（也稱(chēng)為“圍標(biāo)”）以及投標(biāo)人與招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家之間的垂直串標(biāo)，都威脅著公共資源交易的順利開(kāi)展，影響公共資源的優(yōu)化配置。

而由于串標(biāo)手段較為隱蔽，加之調(diào)查取證困難，因而準(zhǔn)確、及時(shí)地鑒別圍標(biāo)串標(biāo)較為困難。對(duì)此，公共資源交易中心一方面把各項(xiàng)公共資源逐步納入到統(tǒng)一的平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)之外無(wú)交易”；另一方面積極利用信息網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)交易電子化，實(shí)現(xiàn)全流程透明化管理。

在可交易公共資源的公開(kāi)交易過(guò)程中，公共資源交易中心通常需履行三項(xiàng)職能：交易組織者、交易管理者與交易監(jiān)督者。而在一些公共資源交易活動(dòng)中，行政監(jiān)督管理部門(mén)既是招標(biāo)實(shí)施者，又是政策制定者，還是監(jiān)督管理者，交易職能和監(jiān)督職能未清晰分離。

如在工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中，項(xiàng)目法人和主管部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)同屬一處的現(xiàn)象便不在少數(shù)。其中在投標(biāo)擔(dān)保環(huán)節(jié)，公共資源交易中心既負(fù)責(zé)投標(biāo)保證金的代收代退、保管和保密等工作，又是工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)的組織者、管理者與監(jiān)督者，在遇到諸如保證金扣除等情況時(shí)存在暗箱操作的可能，體內(nèi)循環(huán)的職能交叉管理模式甚至可能成為滋生腐敗行為的土壤。

公共資源交易是涵蓋工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等在內(nèi)的資源交易活動(dòng)，公共資源交易平臺(tái)也是整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、國(guó)有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)等公共資源交易市場(chǎng)而來(lái)。

依據(jù)《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》（國(guó)家發(fā)改委等2016年第39號(hào)令），設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革部門(mén)或政府指定的部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公共資源交易平臺(tái)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等相關(guān)工作；各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)、財(cái)政、國(guó)土資源、國(guó)有資產(chǎn)等行政監(jiān)督管理部門(mén)按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)公共資源交易活動(dòng)的監(jiān)督管理。這一“綜合協(xié)調(diào)+行業(yè)監(jiān)管”部署有利于行政監(jiān)督管理部門(mén)履行監(jiān)督管理職責(zé)，卻導(dǎo)致了職責(zé)分散、監(jiān)管分散的“九龍治水”現(xiàn)象，也為公共資源交易的綜合監(jiān)管設(shè)置了壁壘。整體而言，多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺失并存的問(wèn)題較為突出。

第三方電子保函平臺(tái)

在公共資源交易治理中的應(yīng)用

在公共資源交易中，串標(biāo)行為往往有跡可循，如：潛在投標(biāo)人通過(guò)了資格審查且已購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件，甚至遞交了投標(biāo)保證金，但無(wú)正當(dāng)理由不參加投標(biāo)；不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶(hù)轉(zhuǎn)出。通過(guò)在交易平臺(tái)環(huán)節(jié)將保函申請(qǐng)直接與招投標(biāo)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)，第三方電子保函平臺(tái)作為線(xiàn)索痕跡追溯途徑，能夠有效解決串標(biāo)取證難的問(wèn)題。

借助信息技術(shù)，第三方電子保函平臺(tái)還有助于串標(biāo)可疑性分析的開(kāi)展：以工保科技的電子保函平臺(tái)為例，通過(guò)使用數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)同步和數(shù)據(jù)處理技術(shù)獲取業(yè)務(wù)特征數(shù)據(jù)，而后采用圖計(jì)算技術(shù)對(duì)企業(yè)投、中標(biāo)信息進(jìn)行關(guān)系建模，并基于Apriori、Louvain等算法構(gòu)建社區(qū)模型，平臺(tái)可以對(duì)嫌疑企業(yè)排查定位，為串標(biāo)稽查提供支持。

第三方電子保函平臺(tái)采用的企業(yè)基本戶(hù)支付方式，也可以增加圍標(biāo)串標(biāo)的難度：投標(biāo)人為電子保函繳費(fèi)時(shí)，第三方電子保函平臺(tái)基于繳費(fèi)帳號(hào)信息，同時(shí)根據(jù)公共資源交易平臺(tái)提供的投標(biāo)人備案基本戶(hù)信息進(jìn)行在線(xiàn)自動(dòng)對(duì)比，能夠從源頭杜絕非法投標(biāo)。

另外通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)將電子保函上鏈，可以完整、不可篡改地記錄價(jià)值轉(zhuǎn)移（交易）的全過(guò)程，形成不依賴(lài)中心組織和現(xiàn)有規(guī)則的數(shù)據(jù)信任關(guān)系，便于公共資源交易中心加強(qiáng)對(duì)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行工作的監(jiān)督，強(qiáng)化圍標(biāo)串標(biāo)治理。

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)）提出：加強(qiáng)公共資源交易平臺(tái)電子系統(tǒng)建設(shè)，明確交易、服務(wù)、監(jiān)管等各子系統(tǒng)的功能定位。在投標(biāo)擔(dān)保環(huán)節(jié)，第三方電子保函平臺(tái)也是公共資源交易平臺(tái)電子系統(tǒng)建設(shè)、推進(jìn)公共資源交易管理職能相互分離的重要一環(huán)。

首先通過(guò)在交易環(huán)節(jié)將保函申請(qǐng)、使用、監(jiān)督與招投標(biāo)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)，第三方電子保函平臺(tái)可承擔(dān)投標(biāo)擔(dān)保的服務(wù)與監(jiān)管工作。如在《關(guān)于推行公共資源交易電子保函的通知中》（益公管辦〔2020〕3號(hào)），益陽(yáng)市公共資源交易中心便明確由保險(xiǎn)保證保函平臺(tái)、銀行保函平臺(tái)、擔(dān)保保函平臺(tái)等第三方平臺(tái)負(fù)責(zé)電子保函平臺(tái)的日常運(yùn)行、協(xié)調(diào)擔(dān)保責(zé)任的落實(shí)。

其次圍繞公共資源交易中心交易服務(wù)和行政監(jiān)管的職能定位，第三方電子保函平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)以電子保函的形式遞交投標(biāo)保證金，支撐主管部門(mén)提供公共資源交易服務(wù)；亦可充分發(fā)揮信息技術(shù)的作用與優(yōu)勢(shì)，對(duì)電子保函交易活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，輔助監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展進(jìn)場(chǎng)交易活動(dòng)情況統(tǒng)計(jì)與分析、交易場(chǎng)所內(nèi)違法違紀(jì)問(wèn)題揭露與查處。

在此基礎(chǔ)上，公共資源交易中心可按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，逐步推行公共資源交易服務(wù)、管理與監(jiān)督職能相互分離的監(jiān)管體制和運(yùn)行機(jī)制。

正如《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦函〔2019〕41號(hào)）所強(qiáng)調(diào)，應(yīng)深化公共資源交易管理體制改革，推進(jìn)公共資源交易服務(wù)、管理與監(jiān)督職能相互分離，探索推進(jìn)公共資源交易綜合監(jiān)管。

第三方電子保函平臺(tái)能夠?qū)咏ㄔO(shè)工程電子交易系統(tǒng)、政府采購(gòu)電子交易系統(tǒng)等電子交易系統(tǒng)，全方位嵌入公共資源交易電子服務(wù)平臺(tái)，有助于公共資源交易中心在投標(biāo)擔(dān)保環(huán)節(jié)解決交易規(guī)則和交易流程不統(tǒng)一的問(wèn)題。這有利于在行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)之上加強(qiáng)權(quán)力制衡機(jī)制，從而構(gòu)建綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的新模式。

與此同時(shí)，第三方電子保函平臺(tái)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等先進(jìn)信息技術(shù)，能夠多維提煉數(shù)據(jù)、分析電子保函交易特征，并通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)匯，方便監(jiān)管部門(mén)依痕查處相關(guān)違規(guī)案件，逐步實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。

因此通過(guò)將第三方電子保函平臺(tái)嵌入公共資源交易平臺(tái)，可以將電子保函交易信息納入監(jiān)管輔助范疇，一方面推動(dòng)公共資源交易監(jiān)管向精準(zhǔn)化、智能化邁進(jìn)，另一方面實(shí)現(xiàn)公共資源交易從現(xiàn)場(chǎng)檢查、靜態(tài)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管到隨機(jī)抽查、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和部門(mén)協(xié)同的轉(zhuǎn)變。

第三方電子保函平臺(tái)賦能公共資源交易治理

2015年7月31日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“我們整合建立公共資源交易平臺(tái)，主要靠電子信息整合”。

在網(wǎng)絡(luò)傳輸基礎(chǔ)上，第三方電子保函平臺(tái)能夠快速、高效收集數(shù)據(jù)源以對(duì)投保數(shù)量、保費(fèi)金額以及減負(fù)金額等數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)，并通過(guò)數(shù)據(jù)看板多維度展示電子保函的使用情況。實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)收集也使得第三方電子保函平臺(tái)能夠及時(shí)響應(yīng)數(shù)據(jù)分析需求，滿(mǎn)足不同場(chǎng)景對(duì)于電子保函交易數(shù)據(jù)的要求。如通過(guò)建立保單數(shù)據(jù)分析、投保信息共享、問(wèn)題線(xiàn)索移交機(jī)制，第三方電子保函系統(tǒng)能夠及時(shí)將問(wèn)題線(xiàn)索和數(shù)據(jù)信息移交至監(jiān)管和紀(jì)檢部門(mén)，協(xié)力治理圍標(biāo)串標(biāo)、流標(biāo)廢標(biāo)率過(guò)高等問(wèn)題。

而通過(guò)第三方電子保函平臺(tái)與公共資源交易平臺(tái)的信息資源共享、數(shù)據(jù)交互分析，結(jié)合各級(jí)公共資源交易平臺(tái)的縱向全面貫通、橫向互聯(lián)互通，公共資源交易中心可實(shí)現(xiàn)交易數(shù)據(jù)融合共享，完善“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，為宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)決策、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、規(guī)范交易市場(chǎng)提供參考和支撐。

第三方電子保函平臺(tái)的應(yīng)用還有助于維護(hù)信息數(shù)據(jù)安全：通過(guò)在投標(biāo)保函環(huán)節(jié)減少人工參與，能夠有效保障數(shù)據(jù)的可靠性和真實(shí)性。如廣州市公共資源交易平臺(tái)開(kāi)發(fā)了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的電子保函申請(qǐng)工具“易鏈保”，可借助區(qū)塊鏈加密算法方篡改技術(shù)，確保交易數(shù)據(jù)可溯源、不可篡改、不會(huì)泄密。

電子保函依托項(xiàng)目信息和企業(yè)信用辦理，是無(wú)資金凍結(jié)、無(wú)實(shí)物抵押的純信用電子保函。其以信用辦理代替資金質(zhì)押和資產(chǎn)抵押，也使得第三方電子保函平臺(tái)成為公共資源交易信用治理的新工具。

在信用采集環(huán)節(jié)，第三方電子保函平臺(tái)通過(guò)收集企業(yè)的資格信譽(yù)、履約記錄等信息，能夠建立保函信用數(shù)據(jù)庫(kù)，助力歸集市場(chǎng)主體參與公共資源交易活動(dòng)的信用信息；通過(guò)提供保函真?zhèn)魏瞬榉?wù)，也有助于監(jiān)管部門(mén)拓寬信用評(píng)價(jià)維度，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化信用監(jiān)管。

在信用應(yīng)用環(huán)節(jié)，第三方電子保函平臺(tái)通過(guò)為信用狀況良好的企業(yè)提供更簡(jiǎn)便的電子保函獲取程序，有助于傳遞“信用越好，擔(dān)保越易”的守信激勵(lì)信息；通過(guò)將嚴(yán)重失信企業(yè)納入交易主體“黑名單”管理，也有助于構(gòu)建“一處失信、處處受制”的公共資源交易環(huán)境。

不難發(fā)現(xiàn)，第三方電子保函平臺(tái)通過(guò)建立信用與保函掛鉤機(jī)制，將助力公共資源交易中心把信用體系“建”起來(lái)、將信用“管”起來(lái)、讓信用“用”起來(lái)、使信用“實(shí)”起來(lái)。

2020年1月1日起施行的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》（國(guó)令第722號(hào)）首次提出：推廣以金融機(jī)構(gòu)保函替代現(xiàn)金繳納涉企保證金。第三方電子保函平臺(tái)幫助企業(yè)以金融機(jī)構(gòu)保函代替現(xiàn)金繳納投標(biāo)保證金（費(fèi)用僅為保證金的0.5%-0.8%），首先能夠減輕其現(xiàn)金占用壓力，節(jié)約公共資源交易成本。

其次將“線(xiàn)下跑腿”變?yōu)椤熬€(xiàn)上流轉(zhuǎn)”，第三方電子保函平臺(tái)亦使公共資源交易主體更加省時(shí)、省力、省心。尤其在新冠肺炎疫情期間，第三方電子保函平臺(tái)將企業(yè)辦理投標(biāo)保函業(yè)務(wù)由“多跑腿”變?yōu)椤傲闩芡取保€有力推動(dòng)了“不見(jiàn)面”交易，實(shí)現(xiàn)公共資源交易服務(wù)“不打烊”。

因此以電子保函“小支點(diǎn)”，第三方電子保函平臺(tái)能夠撬動(dòng)營(yíng)商環(huán)境“大變革”：其應(yīng)用不僅為市場(chǎng)主體降低了交易門(mén)檻、壓縮了交易環(huán)節(jié)、減少了交易費(fèi)用，有效降低企業(yè)制度性交易成本；而且營(yíng)造出了更加便捷、智慧的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。

結(jié)語(yǔ)

公共資源交易作為連接市場(chǎng)和政府的重要橋梁，其服務(wù)質(zhì)量直接影響市場(chǎng)主體獲得感和市場(chǎng)活力，其治理創(chuàng)新也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

針對(duì)當(dāng)前公共資源交易治理面臨的圍標(biāo)串標(biāo)、職能交叉、監(jiān)管分散等挑戰(zhàn)，第三方電子保函平臺(tái)能夠有效助力串標(biāo)治理、職能分離與綜合監(jiān)管，提高公共資源交易效率和透明度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用。

此外，第三方電子保函平臺(tái)的應(yīng)用還能夠輔助數(shù)據(jù)融合、賦能信用治理、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，助力公共資源交易中心提升服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范交易行為、提高監(jiān)管質(zhì)效，促進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

未來(lái)，第三方電子保函平臺(tái)還需繼續(xù)探索更多便民利企的新技術(shù)、新手段、新服務(wù)，最大限度地為公共資源交易主體提供便利和減負(fù)，亦為公共資源交易平臺(tái)深化改革、創(chuàng)新機(jī)制、優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)管作出更多貢獻(xiàn)。