工程監(jiān)理制度變革分析：進(jìn)程、趨勢(shì)與機(jī)遇
2021年07月05日
然而，監(jiān)理制度發(fā)展至今所暴露出的種種問(wèn)題，以及近年來(lái)“取消監(jiān)理資質(zhì)”、“推行全過(guò)程工程咨詢”等新政策的接連出臺(tái)，不僅揭示出行業(yè)所處的困境，也將工程監(jiān)理生存發(fā)展的問(wèn)題擺到了明面。
一、監(jiān)理制度改革進(jìn)程
取消強(qiáng)制監(jiān)理，是改革工程監(jiān)理的主要路徑：2014年，深圳率先開(kāi)展了非強(qiáng)制監(jiān)理改革試點(diǎn)，后逐漸將試點(diǎn)范圍由社會(huì)工程擴(kuò)大至政府工程。隨后，山東、天津、湖南等省，以及成都、廈門等市相繼加入非強(qiáng)制監(jiān)理的試點(diǎn)行列。上海、北京兩地也于2018年3月和4月相繼出臺(tái)了有關(guān)強(qiáng)制監(jiān)理制度改革的政策，規(guī)定在部分工程中不再?gòu)?qiáng)制要求進(jìn)行工程監(jiān)理。
針對(duì)部分地區(qū)取消強(qiáng)制監(jiān)理所帶來(lái)的施工許可證辦理、竣工驗(yàn)收審批問(wèn)題，住建部于2018年9月修改了《建筑工程施工許可管理辦法》，刪除了原第四條第一款第七項(xiàng)：按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)委托監(jiān)理的工程已委托監(jiān)理。這意味著，建設(shè)單位無(wú)需委托監(jiān)理也可申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證。
試點(diǎn)全過(guò)程工程咨詢和建筑師負(fù)責(zé)制也是不少地區(qū)的改革選擇：包括陜西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)在內(nèi)的十余個(gè)省份已經(jīng)開(kāi)始了全過(guò)程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)；2016年起，上海浦東（16年11月）、福建廈門（17年11月）、廣西壯族自治區(qū)（18年5月）、雄安新區(qū)（18年12月）這四個(gè)地區(qū)也陸續(xù)開(kāi)始試點(diǎn)建筑師負(fù)責(zé)制。
推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度代替工程監(jiān)理制度，是目前工程監(jiān)理制度改革的又一創(chuàng)新發(fā)展方向。2019年1月11日，河北雄安新區(qū)管理委員會(huì)印發(fā)《雄安新區(qū)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（試行）》，其中第四十四條明確：結(jié)合BIM、CIM等技術(shù)應(yīng)用，逐步推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度代替工程監(jiān)理制度；2020年3月1日，依據(jù)北京市住建委《關(guān)于優(yōu)化本市建設(shè)單位工程建設(shè)管理工作的通知》，建設(shè)單位在可不聘用工程監(jiān)理的項(xiàng)目中可通過(guò)購(gòu)買工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“IDI”），由保險(xiǎn)公司委托風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程建設(shè)實(shí)施管理。
二、監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)遇與趨勢(shì)
隨著上述改革政策的不斷推進(jìn)，全國(guó)取消強(qiáng)制工程監(jiān)理的試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，監(jiān)理從業(yè)人員對(duì)于行業(yè)未來(lái)發(fā)展的危機(jī)與恐慌感也越發(fā)強(qiáng)烈。但從監(jiān)理資質(zhì)管理、市場(chǎng)需求，以及監(jiān)理制度改革的深化發(fā)展來(lái)看，工程監(jiān)理制度變革危機(jī)同樣孕育著行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展新機(jī)。
從監(jiān)理資質(zhì)管理方面來(lái)看：
首先，我國(guó)工程監(jiān)理制度起步發(fā)展時(shí)間相對(duì)較晚，但行業(yè)對(duì)于監(jiān)理從業(yè)人員的能力水平要求較高，尤其知識(shí)結(jié)構(gòu)要求較為復(fù)雜，工程技術(shù)、法律知識(shí)、合同管理、計(jì)量知識(shí)缺一不可；加之，國(guó)內(nèi)監(jiān)理行業(yè)長(zhǎng)期存在的不規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，監(jiān)理取費(fèi)較低，造成監(jiān)理行業(yè)出現(xiàn)大量的人才流失現(xiàn)象，這導(dǎo)致國(guó)內(nèi)監(jiān)理市場(chǎng)長(zhǎng)期存在較大的人才缺口。
據(jù)注冊(cè)監(jiān)理工程師管理系統(tǒng)最新數(shù)據(jù)顯示，截止2020年10月13日，全國(guó)注冊(cè)監(jiān)理工程師共213135人。而據(jù)估，同期全國(guó)高端監(jiān)理人才的市場(chǎng)需求約在60萬(wàn)人左右。因此，客觀上，國(guó)內(nèi)工程監(jiān)理市場(chǎng)對(duì)于監(jiān)理人才有著較強(qiáng)的市場(chǎng)需求。
其次，從監(jiān)理職業(yè)資質(zhì)管理的政策動(dòng)向來(lái)看，國(guó)家對(duì)于高級(jí)監(jiān)理人才也表現(xiàn)出迫切的市場(chǎng)需求。
2019年12月23日，住建部與發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法的通知》，明確提出“注冊(cè)監(jiān)理工程師”及“擔(dān)任過(guò)與擬建項(xiàng)目相類似的項(xiàng)目總監(jiān)理工程師”可以擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理。
2020年2月28日，住建部等四部門聯(lián)合印發(fā)《監(jiān)理工程師職業(yè)資格制度規(guī)定》與《監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格考試實(shí)施辦法》，不僅指出取得監(jiān)理工程師職業(yè)資格，可認(rèn)定其具備工程師職稱，并可作為申報(bào)高一級(jí)職稱的條件；還取消此前監(jiān)理工程師報(bào)考條件中的中級(jí)職稱限制，將原本2年的考試周期改為4年，大大降低了監(jiān)理工程師的考試門檻，提高考試通過(guò)率。
此外，隨著近年來(lái)全國(guó)社保聯(lián)網(wǎng)，認(rèn)證合一查處更加嚴(yán)格，監(jiān)理市場(chǎng)長(zhǎng)期存在的掛證現(xiàn)象也得到一定緩解，市場(chǎng)對(duì)于有效監(jiān)理工程師資質(zhì)的需求日益強(qiáng)烈，這都為監(jiān)理人員行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場(chǎng)機(jī)遇。
各地區(qū)積極探索取消“強(qiáng)制工程監(jiān)理”后的代替方案，目前主要包括建設(shè)單位自營(yíng)模式、外部聘請(qǐng)監(jiān)理單位模式（政府購(gòu)買服務(wù)委托監(jiān)理）、實(shí)施全過(guò)程工程咨詢服務(wù)管理模式、購(gòu)買IDI工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)模式。
在自營(yíng)模式下，由建設(shè)單位聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任內(nèi)部工程師，履行監(jiān)理職責(zé)。實(shí)際履行監(jiān)理職責(zé)的相應(yīng)人員，屬于建設(shè)單位的內(nèi)部員工，而非單獨(dú)的一方責(zé)任主體，其只需對(duì)建設(shè)單位（業(yè)主）負(fù)責(zé)，不承擔(dān)政府賦予的責(zé)任。原有的法定監(jiān)理職責(zé)由建設(shè)單位承擔(dān)。
這符合近年來(lái)，國(guó)家不斷壓實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的政策意見(jiàn)，能夠倒逼建設(shè)單位主動(dòng)重視項(xiàng)目監(jiān)理工作的規(guī)范性與合理性，改變過(guò)往“五方責(zé)任”制度下責(zé)任邊界不清晰，質(zhì)量安全事故多由監(jiān)理單位“買單”的情況，有利于促進(jìn)監(jiān)理行業(yè)的良性發(fā)展。
取消強(qiáng)制工程監(jiān)理后，建設(shè)單位還可以通過(guò)委托外部監(jiān)理單位的方式對(duì)項(xiàng)目工程進(jìn)行監(jiān)理服務(wù)。目前這種方式主要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)委托監(jiān)理，即地方住建局通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式確定若干家監(jiān)理單位，建設(shè)單位如需聘請(qǐng)外部監(jiān)理單位，需通過(guò)政府網(wǎng)站申請(qǐng)，從上述監(jiān)理單位中進(jìn)行選擇。
這種模式的最大特點(diǎn)，即是避免了過(guò)往工程監(jiān)理投標(biāo)中的不健康低價(jià)中標(biāo)問(wèn)題，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)統(tǒng)籌安排，確保監(jiān)理單位的資質(zhì)能力，規(guī)范監(jiān)理執(zhí)行。同時(shí)，由于監(jiān)理服務(wù)費(fèi)用經(jīng)由住建部門按程序向財(cái)政部門提請(qǐng)支付，避免過(guò)往建設(shè)單位以監(jiān)理費(fèi)“挾制”監(jiān)理單位的不規(guī)范市場(chǎng)現(xiàn)象發(fā)生。在這種監(jiān)理模式下，工程監(jiān)理人員有著較好的監(jiān)理環(huán)境，能夠有效保證監(jiān)理工作的科學(xué)性、規(guī)范性與合理性，有利于監(jiān)理行業(yè)的良性發(fā)展。
除了建設(shè)單位自營(yíng)模式與外部聘請(qǐng)模式外，部分地區(qū)還提出以“全過(guò)程工程咨詢”與“IDI工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)”代替工程監(jiān)理對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)進(jìn)行有效控制。
從形式上來(lái)看，全過(guò)程工程咨詢與IDI工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)是我國(guó)接軌國(guó)際慣例，在建設(shè)工程領(lǐng)域創(chuàng)新應(yīng)用的全新工程管理模式，與工程監(jiān)理制度是代替與被代替的關(guān)系。但從監(jiān)理行業(yè)發(fā)展來(lái)看，無(wú)論全過(guò)程工程咨詢還是IDI工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)，都是國(guó)內(nèi)新興的工程管理行業(yè)，客觀上極為缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)、管理人才，這就為監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇。
以全過(guò)程工程咨詢?yōu)槔?/span>工程監(jiān)理的本質(zhì)即為一種工程咨詢管理服務(wù)，理論上的監(jiān)理職能更是覆蓋項(xiàng)目建設(shè)全生命周期的咨詢管理，但礙于國(guó)內(nèi)監(jiān)理制度發(fā)展定位模糊，監(jiān)理職能的發(fā)揮往往局限于施工階段，并未完全體現(xiàn)出監(jiān)理行業(yè)的原本價(jià)值。
監(jiān)理行業(yè)向全過(guò)程工程咨詢轉(zhuǎn)型升級(jí)，能夠重新塑造監(jiān)理行業(yè)價(jià)值，真正發(fā)揮工程監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中的咨詢管理功能，有效拓展工程監(jiān)理的縱向業(yè)務(wù)延伸。
此外，IDI工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)中的TIS質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)，同樣具有覆蓋項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的質(zhì)量監(jiān)管特征，且作為獨(dú)立的第三方質(zhì)量管理服務(wù)機(jī)構(gòu)有著良好的質(zhì)監(jiān)環(huán)境條件，不受建設(shè)單位、施工單位影響，能夠最大限度發(fā)揮監(jiān)理原有的質(zhì)量安全監(jiān)管功能。
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